新規(guī)解讀|《關于加強銀行業(yè)保險業(yè)涉嫌犯罪案件移送工作的規(guī)定》要點速覽與合規(guī)啟示

《銀保移送規(guī)定》在《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》這一廣泛適用于各類行政案件移送規(guī)定的基礎上，修訂、整合、擴展了《中國銀監(jiān)會移送涉嫌犯罪案件工作規(guī)定》（銀監(jiān)通〔2007〕27號，已被新規(guī)同步廢止）、《中國保監(jiān)會關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（保監(jiān)發(fā)〔2008〕37號，已被新規(guī)同步廢止）的內容。

具體而言，相比兩項舊規(guī)，《銀保移送規(guī)定》有以下要點值得關注：

（一）完善移送流程，統一規(guī)定移送前的法制審核環(huán)節(jié)，規(guī)范案件移送材料

在案件決定移送環(huán)節(jié)，《銀保移送規(guī)定》強化了移送決策程序的嚴謹性。該規(guī)定第10條明確要求，國家金融監(jiān)督管理總局及其省級派出機構在移送時，需指定兩名或兩名以上行政執(zhí)法人員組成專案組，核實情況后須經法制審核方可提交書面移送報告，國家金融監(jiān)督管理總局及其省級派出機構需在三日內作出決定，且批準移送后要在二十四小時內完成移送。

在移送材料方面，《銀保移送規(guī)定》第21條要求移送時應附有涉嫌犯罪案件移送書、調查報告、涉案物品清單、檢驗報告或鑒定結論以及現場照片、詢問筆錄、電子數據、視聽資料、認定意見、責令整改通知書等其他與案件有關的證據材料。對已作出行政處罰決定的，要求同步移送行政處罰決定書和執(zhí)行情況。這一規(guī)定進一步規(guī)范了移送材料的完整性，便于公安機關全面了解案件情況，提高案件審查效率。

（二）落實“先行后刑”、“先刑后行”、“辦案期限中止”、“刑行回轉”規(guī)則

《銀保移送規(guī)定》第15條、第16條針對銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件行刑銜接機制作出細化規(guī)定，從行政處罰效力、程序銜接時序、辦案期限計算、“刑行回轉”四個方面做了具體規(guī)定。

1.先行后刑，并行追責。明確在金融監(jiān)管部門將案件移送公安機關之前已作出的行政處罰（包括警告、通報批評、限制業(yè)務范圍、責令停止接受新業(yè)務、責令停業(yè)整頓、吊銷許可證件、取消任職資格、限制從業(yè)等）的，不因移送程序而停止執(zhí)行（第15條第1款）。

這一規(guī)定與國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2020修訂）第11條的邏輯一致。一方面，行政處罰針對行政違法性，刑事責任評價刑事違法性，二者構成要件獨立、性質不同，可并行追責，體現了行政責任與刑事責任的獨立性。另一方面，不停止行政處罰的執(zhí)行可避免違法行為人利用刑事程序拖延或規(guī)避行政處罰，有利于金融秩序的及時修復，防止風險擴散。

2.先刑后行，體現刑事優(yōu)先的審慎執(zhí)法原則。對于未作出行政處罰的案件，確立了“刑事優(yōu)先”的原則。要求金融監(jiān)管部門在刑事程序終結（包括不予立案、撤案、不起訴、無罪判決或免于刑事處罰）后再啟動行政處罰程序，決定是否給予行政處罰（第15條第2款）。這一規(guī)定旨在避免行政認定與刑事裁判的沖突，防范“一事二罰”的重復評價風險。

3.辦案期限中止規(guī)則，明確移送期間不計入行政處罰辦案期限。根據《行政處罰法》第60條規(guī)定，金融機關部門辦案期限一般為90日?！躲y保移送規(guī)定》第15條第3款明確指出，“對涉嫌案件移送辦理金融監(jiān)管部門作出移送決定之日起，涉嫌犯罪案件的移送辦理時間，不計入行政處罰辦案期限”。該條款實質上為金融監(jiān)管部門創(chuàng)設了期限中止制度，避免因刑事調查導致行政程序超期違法。

4.規(guī)定“刑行回轉”的情形。根據《銀保移送規(guī)定》第16條規(guī)定，銀行業(yè)保險業(yè)違法行為涉嫌犯罪，移送公安機關后，公安機關認為沒有犯罪事實或者不需要追究刑事責任的，但可能需要給予行政處罰的，應將案件及其證據材料移送同級金融機關部門。

（三）明確行刑銜接、刑事回轉案件中的證據互認規(guī)則

就行刑銜接和刑事回轉案件中的證據互認問題，此前的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以及已被新規(guī)廢止的《中國銀監(jiān)會移送涉嫌犯罪案件工作規(guī)定》、《中國保監(jiān)會關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中均未涉及。此次《銀保移送規(guī)定》第21條、第22條明確了行政證據與刑事證據的轉化路徑，回應了《刑事訴訟法》和《行政處罰法》的立法精神，對銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件的協同辦理具有重要實踐價值。

第21條規(guī)定，金融監(jiān)管部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中依法收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，經公安機關審查，符合法定要求的，可以作為證據使用。這與《刑事訴訟法》第54條的內容一脈相承，對于在行政執(zhí)法中收集的實物證據（如物證、書證、視聽資料、電子數據等）及客觀性較強的程序性證據（如檢查筆錄等），經公安機關審查符合刑事訴訟證據標準的，可直接作為刑事證據使用，無需重復收集。而在金融監(jiān)管機構執(zhí)法過程中的言詞證據（如詢問筆錄）未納入轉化范圍，需由公安機關重新收集，以避免主觀證據失真風險。

關于刑事回轉案件的證據銜接問題，《銀保移送規(guī)定》第22條第1款規(guī)定，“公安機關辦理案件過程中收集的證據材料，金融監(jiān)管部門在辦理行政案件中可以作為證據使用?！薄缎姓V訟法》雖然未對刑事回轉案件的證據銜接作出明確規(guī)定，但第27條除規(guī)定行刑案件雙向移送外，還明確要求“行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接”。因此，在刑事回轉案件的辦理中，對刑事案件中辦案機關依法獲取的證據，可以作為行政案件證據使用。當然，金融監(jiān)管機構仍需審查公安機關所移送證據是否符合行政證據真實性、合法性及關聯性的要求，符合此“三性”要求的，可以作為行政處罰的證據。

（四）強化協作配合，打通涉刑案件行政處罰工作“堵點”，明確公安機關依法為行政執(zhí)法工作提供必要支持協助

《銀保移送規(guī)定》在總則中提出金融監(jiān)管部門、公安機關加強協作的要求，在分則中的案件移送、涉案證據認定與移送、協作配合與聯合督辦等方面均作了相應細化的規(guī)定，以下兩項內容值得關注：

一是建立雙向案件咨詢制度?！躲y保移送規(guī)定》第18條規(guī)定，“金融監(jiān)管部門、公安機關建立雙向案件咨詢制度。金融監(jiān)管部門對重大、疑難、復雜案件，可以就涉嫌犯罪的法律適用、涉嫌犯罪證據固定等問題咨詢公安機關。公安機關可以就案件辦理中的專業(yè)性問題咨詢金融監(jiān)管部門。受咨詢單位應當認真研究，及時回復；書面咨詢的，應當書面答復?！痹撘?guī)定有助于通過跨部門協作破解銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件辦理中的專業(yè)壁壘與法律適用難題。值得注意的是，咨詢機關屬于參考性意見，不能替代咨詢機關的獨立判斷。尤其在涉及對涉案行為的定性時，不能直接將金融監(jiān)管部門的答復直接作為刑事違法性的判斷依據。

二是明確公安機關依法為行政執(zhí)法工作提供必要支持協助。根據《銀保移送規(guī)定》第6條和第22條的規(guī)定，金融監(jiān)管部門擬實施行政處罰、監(jiān)管強制措施的當事人正在被公安機關采取強制措施的，公安機關應為金融監(jiān)管部門調查取證、文書送達等工作提供必要協助和支持；金融監(jiān)管部門需要公安機關協助提供法律文書及相關證據材料，不妨礙偵查活動的，公安機關應當積極協助，及時提供相關材料。該等規(guī)定核心在于通過明確協作義務，解決以往實踐中因部門職能分割導致的案件移送不暢、證據和文書送達時效性等問題，提升金融違法犯罪打擊效率。

二、《銀保移送規(guī)定》施行背景下的合規(guī)建議

《銀保移送規(guī)定》對銀行業(yè)保險業(yè)“行刑銜接”政策持續(xù)推進，對金融監(jiān)管機構相關負責人員、公安機關辦案人員、銀行業(yè)保險業(yè)的機構和從業(yè)者，都提出了更高的要求，要求其具備更強的合規(guī)敏感性和應對能力。

其一，對于金融監(jiān)管機構中負責相關移送工作的人員而言，其一方面應嚴格按照《銀保移送規(guī)定》和《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，核實其負責審核的涉嫌犯罪案件事實所涉及的金額、情節(jié)、后果等客觀情況，根據法律、行政法規(guī)、司法解釋以及其他刑事規(guī)范，審慎判斷移送標準。另一方面，應知悉其實施對應當向公安機關移送的案件不移送行為可能面臨的法律后果：（1）承擔行政責任：包括責令改正，給予批評、記過的行政處分（《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第16條）；（2）承擔刑事責任：《刑法》第402條規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，是一個相對冷門的罪名，該條規(guī)定，行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

其二，對于公安機關辦案人員而言，應注重在履職過程中依法審查金融監(jiān)管部門移送的涉案證據，嚴格區(qū)分行政違法與刑事犯罪的證明標準。盡管金融監(jiān)管部門移送的案件通常具有案情重大、疑難復雜、涉案人數眾多、涉案金額巨大等特點，但辦案人員仍然應遵守刑事證據的審查標準，避免“直接沿用”思維，經審查符合刑事證據要求的，方可作為證據使用。

其三，對于銀行保險的機構及其責任人員而言，在金融監(jiān)管與刑事司法深度協同的背景下，面臨“行政-刑事-民事”三重責任法律交織的復合型風險。隨著《銀保移送規(guī)定》的落地實施，監(jiān)管部門與公安機關的線索共享、證據互認、程序銜接效率顯著提升，一旦業(yè)務違規(guī)觸發(fā)刑事立案程序，往往在較短時間內即面臨賬戶凍結、高管邊控、被采取刑事強制措施等，且行政處罰程序可能同步推進。在此情形下，銀行保險機構及其責任人員亟需構建“風險預判-快速響應-立體抗辯”的全周期法律應對機制，把握黃金窗口期，尋找提供全方位法律支持的專業(yè)團隊至關重要，以提前做好預防，阻斷法律風險傳導和升級。

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