動態(tài)與觀點
- 引 言 -
隨著基礎設施建設的不斷推進，鐵路、公路、輸油管道、輸電線路等建設項目的施工，不可避免地產(chǎn)生壓覆礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象，是指壓覆已設置探礦權、采礦權等礦業(yè)權的礦產(chǎn)資源，導致其無法開發(fā)或部分無法開發(fā)而失去價值。
此時，無論項目建設主體是否為政府職能部門，建設主體與礦業(yè)權人均屬于民事主體，雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關系。
首先，作者認為，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)建立的行政審批制度的規(guī)定，建設項目需要壓覆礦產(chǎn)資源的，建設單位必須事先經(jīng)過行政主管部門審批，并與礦業(yè)權人簽訂壓覆補償協(xié)議，報批準壓覆的部門備案后方可實施，該壓覆礦產(chǎn)的報批流程無可非議，無需贅述。
但在司法實踐中，壓覆礦產(chǎn)資源類糾紛較為常見，且爭議不斷，主要原因在于法律對此類糾紛的補償或賠償標準不明確，各級人民法院對于壓覆補償存在不同的標準，計算補償差異較大，導致各方對礦產(chǎn)資源壓覆補償認識不一。
- 探 討 -
一、爭議條文
《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕第137號，以下簡稱137號文）第四條第（三）款規(guī)定：
建設項目壓覆已設置礦業(yè)權礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協(xié)議，協(xié)議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。補償?shù)姆秶瓌t上應包括：
1.礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；
2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。
二、不同的壓覆補償標準
由于137號文是原國土資源部制定的規(guī)范性文件，關于補償范圍的規(guī)定不具有強制性，致各地、各級人民法院對137號文的援引莫衷一是。
通過檢索礦產(chǎn)資源壓覆糾紛類案件，可以發(fā)現(xiàn)，各法院對是否直接適用137號文相關原則確定壓覆補償金的觀點不一，即便是最高人民法院，對是否適用137號文也存在同類案不同判的現(xiàn)象，137號文的適用問題已然成為案件的關鍵因素。
司法案例中，礦產(chǎn)壓覆糾紛主要存在以下不同的補償標準：
參照適用137號文按礦業(yè)權人的直接損失補償
某礦業(yè)公司、某水電公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案
(2020)最高法民申5976號
再審民事裁定書中認定：雖然某水電公司不構成侵權，但如因其壓覆行為給某礦業(yè)公司帶來損失，某礦業(yè)公司有要求其補償?shù)拿袷聶嗬?/p>
137號文第四條第三款規(guī)定：建設項目壓覆已設置礦業(yè)權礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協(xié)議，協(xié)議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。
補償?shù)姆秶瓌t上應包括：1.礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。
從上述規(guī)定可知，補償范圍為直接損失，并不包括經(jīng)營利潤等間接損失。二審法院參照上述規(guī)定未支持某礦業(yè)公司要求賠償可得利益損失3000萬元及利息的主張，并無不當。
可見，部分法院在處理礦產(chǎn)壓覆補償糾紛時，將137號文的規(guī)定作為最終判決的依據(jù)。即對礦業(yè)權人進行補償?shù)姆秶瓌t上包括取得礦產(chǎn)資源時繳納的成本，以及勘查投資的費用、搬遷的費用、設施費用等直接損失。
按照礦業(yè)權價值進行賠償
某高速公路建設有限公司、某采石場財產(chǎn)損害賠償糾紛案
(2018)最高法民申5809號
再審民事裁定書認定：本院認為，首先，鑒定意見書在“對采石場損失評估方式的確定”部分已作詳細闡述，“采礦權的核心價值是礦產(chǎn)資源的價值”，“本鑒定以礦產(chǎn)資源價值為核心，用礦產(chǎn)資源經(jīng)濟評價方法對采石場單項礦種進行評價，從礦產(chǎn)資源的儲量、品位（質量）、埋藏條件、地區(qū)分布、礦種結合狀況以及地區(qū)的自然、經(jīng)濟地理條件等方面進行綜合分析”。
其次，從權屬性質出發(fā)，采礦權作為一種用益物權，其財產(chǎn)價值包括權利人對礦產(chǎn)資源的物權收益權，故在考量采礦權財產(chǎn)價值時必然綜合考量礦產(chǎn)資源的價值。對此，二審判決已作詳細闡述，其裁判理由并無不當。
可見，部分法院及最高人民法院，認可采礦權的核心價值是礦產(chǎn)資源價值的觀點，對于采礦權這種用益物權的損害賠償責任，應基于該種用益物權的財產(chǎn)價值來確定。
按礦業(yè)權人的直接損失加預期利潤進行賠償
某不銹鋼公司、某煤炭公司侵權損害賠償糾紛案
(2014)民申字第690號
再審民事裁定書認定：評估公司作出鑒定意見為，某不銹鋼公司共造成某煤炭公司損失4159.2251萬元，已經(jīng)過雙方當事人當庭質證。
評估公司出具《解釋說明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規(guī)模儲料壓覆造成某煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟利潤和非正常生產(chǎn)的維護費用。
上述《解釋說明》也已經(jīng)雙方當事人質證，其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對某煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無不妥。
實際上，直接損失加預期利潤的賠償方式，是以礦業(yè)權人的實際投入為基礎，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤，但從性質上依然屬于基于礦業(yè)權人直接損失進行的補償。
三、作者觀點
137號文關于壓覆補償范圍的規(guī)定不應作為法律依據(jù)或直接裁判的依據(jù)
最高人民法院判例（2017）最高法民終494號《民事判決書》中認定：“關于137號文，是由國土資源部印發(fā)的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調的是相關行政管理部門審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據(jù)。且從該文件內容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決問題?！?/p>
137號文為國土資源部下發(fā)的工作通知，性質屬于規(guī)范性文件，法律位階很低，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據(jù)，建設項目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛的性質屬于物權損害的賠償糾紛，法院在審理案件時雖可參照適用，但不可違背上位法的規(guī)定。
《物權法》第三十七條規(guī)定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”《侵權責任法》第十九條規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！?/p>
可見，137號文的規(guī)定與物權法、侵權責任法以及民法典存在一定的沖突，對于礦產(chǎn)資源壓覆的補償問題應當正確認識其法律關系的性質，從物權礦業(yè)權的這種用益物權的屬性，尊重物權人的權利，遵循物權的保護原則和財產(chǎn)損害賠償原則，所以對礦業(yè)權的這種損害賠償應當從用益物權的財產(chǎn)價值的角度來衡量，不能簡單的僅僅賠償這種用益物權的這種實際的成本價格，也就是說不能按照成本價去賠償，應當按照市場價格給予賠償。
礦產(chǎn)資源壓覆補償應當以礦業(yè)權價值作為補償標準
礦業(yè)權屬于用益物權，礦產(chǎn)資源壓覆實際上造成礦業(yè)權人財產(chǎn)權益的損失，應當按照礦業(yè)權的市場價值進行補償，以礦業(yè)權價值作為補償標準符合物權法保護的法律規(guī)定。
建設項目壓覆礦產(chǎn)資源，無論建設項目本身程序是否合法，無論壓覆行為是否經(jīng)過了行政審批，其壓覆的結果都是造成礦業(yè)權人物權權益受損，按照物權保護法律原則和法律規(guī)定，對于礦業(yè)權人用益物權因此受到的損害，項目建設主體應按照損失發(fā)生時的市場價值價格向礦業(yè)權人補償損失。
- 結 語 -
基于建設單位與礦業(yè)權人對礦產(chǎn)的壓覆的理解，以及補償價值、范圍的認定不同，補償協(xié)議無法達成一致情況時有存在。
加上先行法律存在空白區(qū)域，以至于在司法實踐中，對于能否認定建設單位的建設行為對壓覆礦產(chǎn)上的礦業(yè)權造成侵害，以及如何確定具體的損失范圍等問題，存在不小的爭議。
雖然137號文對礦業(yè)權作出了相應規(guī)定，但主要是從行政管理角度進行規(guī)范的，并非從民事權利保護角度作出的規(guī)定。
為了更好地維護雙方當事人的利益，在審理壓覆礦產(chǎn)資源糾紛時，不能僅僅只考慮137號文中規(guī)定的補償直接損失原則，還應當結合位階更高的《民法典》中，關于侵權責任的認定，通過具體案情具體考量。
法律法規(guī)：
《物權法》第三十七條規(guī)定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任?！?/span>
《侵權責任法》第十九條規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！?/span>
《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》第四條第（三）款規(guī)定：“建設項目壓覆已設置礦業(yè)權礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協(xié)議，協(xié)議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。補償?shù)姆秶瓌t上應包括：1.礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失?！?/span>
參考文獻：
《建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批及補償問題實務》吳永高冼春雷 （北京金誠同達律師事務所）
商業(yè)訴訟 - 礦產(chǎn)資源壓覆補償研究小組
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